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Preponderancia del papel del gobierno local en la negociación de un “nuevo contrato social”

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JOSÉ G. VARGAS HERNÁNDEZ

Una estrategia alternativa para contrarrestar y revertir la actual tendencia de la globalización, sostienen algunos autores, entre ellos Korten (1995),  es la creación de comunidades locales autogobernables centradas en negocios locales. En el escenario local, dice Boisier (1988) se optimiza la participación individual, pero resulta ser demasiado estrecha para la acción colectiva, justamente lo que la tendencia globalizadora requiere para profundizar su modelo neoliberal de desarrollo centrado en los intereses individualistas. Los grandes actores pueden iniciar acción y subsidiar otros participantes.

       La acción colectiva y la cohesión comunitaria dependen más de lazos interpersonales débiles que de lazos interpersonales fuertes los cuales incrementan la cohesión de quien es parte del grupo y la exclusión de quien no lo es. El pobre confrontó al rico con un problema de acción colectiva: cómo crear arreglos colectivos para controlar los efectos externos de la pobreza, al mismo tiempo que prevenir que otros ricos obtengan ganancias de sus acciones sin contribuir, (De Swaan Abram, 1997). La acción colectiva tiene que ser estimulada por las instituciones que facilitan las actividades y relaciones de las personas.

     Los negocios locales proveen empleo a la gente local, quien pagan los impuestos locales para mantener la infraestructura pública y para la provisión de los servicios públicos y sociales, que confronte los estándares del medio ambiente y los sociales, que participen en la vida comunitaria y compitan justamente con negocios similares en mercados que no tienen jugadores dominantes. Lo que existen son opciones, no tanto alternativas, a la economía capitalista. La economía capitalista del mercado tiene un carácter social. No obstante, en vez de exclamar pasivamente que no existe ninguna otra alternativa, se tiene que reconocer que se puede tener el control y la influencia para dar forma al futuro, a través de acciones, ideas y la política.

     Además, es necesario promover la gestión de proyectos de desarrollo con una fuerte base comunitaria que generen oportunidades de acceso a los recursos por parte de los excluidos y que fortalezcan su responsabilidad para evaluar sus propias necesidades prioritariamente por sobre sus deseos o preferencias. Igualmente, para la utilización de otros medios que eleven sus condiciones de vida Los servicios públicos que pueden ser proporcionados localmente a los ciudadanos o consumidores, les proporcionan también oportunidades para involucrarse y para responsabilizarse mediante mecanismos de competencia y colaboración.

      La tendencia hacia una democracia sin ciudadanos como la determinante de las democracias institucionalizadas en una estructura en la cual se afirman en la confianza del sistema o se niegan en la pasividad de la participación política. Según Orozco (2001), la participación política ciudadana se refiere el grado en que se involucra individuo y de la sociedad en señalar pautas o agendas de acción social y política que afectan sus intereses”. Así la participación política es un factor que facilita el desarrollo democrático de las sociedades. Tal vez, frente a la fuerza de la tendencia globalizadora, este proyecto alternativo resulte demasiado idealista y romántico. La Nueva Derecha ha inspirado las reformas a los servicios públicos introduciendo los conceptos de apoderamiento de los consumidores o usuarios, quienes toman decisiones con base en elecciones racionales. La Nueva Derecha ha logrado llegar al poder político y trata de mantener la gobernabilidad con el apoyo condicionado de la vieja derecha que compite por posiciones.

      Sin embargo, el gobierno local tiene un papel crucial en las negociaciones de un “nuevo contrato social” entre el Estado, el mercado y la sociedad civil. El Estado se transforma mediante procesos de democratización y por la forma en que la sociedad civil se organiza para garantizar la fundamentación política. Los procesos de globalización económica afectan la democratización de las estructuras del Estado. Un fatalismo económico es alentado por el discurso mediático-político sobre las necesidades ineluctables de la globalización, el imperio de los mercados financieros con conducción por gobiernos socialdemócratas que, al prolongar la política de los gobiernos conservadores, hacen que ésta aparezca como la única posible. Los procesos de globalización económica son inextricables e interdependientes de las instituciones y los procesos sociales y políticos, como en el caso de las relaciones de los Estados y el Estado-nación.

      El debate sobre la relación entre la globalización económica y el Estado nación presenta dos frentes. Un primer frente se enfoca a considerar la gobernabilidad del Estado nación como rebasada por la globalización económica y un segundo frente que sigue considerando que el Estado nación no solo retiene sus funciones reguladoras, sino que continúa siendo el principal promotor del desarrollo y el soporte de las relaciones internacionales de los pueblos. Sin embargo, en los Estados latinoamericanos es muy difícil determinar que los procesos de democratización sean un efecto de la globalización.

      El impacto político de la comunidad como una forma en que la sociedad se organiza para lograr sus fines señala el cambio de una sociedad gobernada por un sistema de democracia representativa a una democracia participativa donde la participación directa de los ciudadanos tiene más relevancia. La evolución de la organización política de la sociedad en comunidades organizadas para lograr sus fines mediante la práctica de un democracia participativa que apoya al Estado para administrar el interés público.

     Los países desarrollados adoptan una estructura del Estado que facilita una amplia participación del gobierno local. La autonomía de los gobiernos locales es relativa y siempre se encuentra en conflicto con los demás niveles de gobierno. Desafortunadamente, los gobiernos locales no reconocen su responsabilidad como agentes del desarrollo en la toma de decisiones relacionada con la sociedad. Los ideólogos defensores de las ONG’s  (Resumen Latinoamericano, 2001) contraponen el poder local al poder estatal argumentando que éste se encuentra distante y con intereses distintos al de sus ciudadanos. Es además autónomo, arbitrario y ejercido por una clase dominante y explotadora.

      El poder local, sostienen, responde directamente a la ciudadanía porque está más cerca. Estos argumentos justifican las acciones de las organizaciones no gubernamentales como intermediarios entre los organismos multinacionales y organizaciones transnacionales patrocinadores y los gobiernos locales afectos al libre mercado para fortalecer los gobiernos neoliberales. Es esencial que la democracia y la transparencia estén igualmente organizadas a nivel popular en los niveles locales afectados por las  intervenciones de las Instituciones Financieras Internacionales. La información hacia las sociedades locales debe ser sistemática. Las intervenciones de las Instituciones Financieras Internacionales deben ser objeto de debate y de la intervención parlamentaria nacional. Esto significa poner en tela de juicio el actual sistema de condicionalidades contrarias a la idea de cooperación como también al restablecimiento del equilibrio entre los desiguales vínculos existentes entre países ricos y países en desarrollo.

      El incremento notable en los últimos años de las organizaciones sociales y las organizaciones no gubernamentales, consolidan la participación activa de los movimientos de liberación, de derechos humanos y de democratización, en amplios programas de desarrollo económico, político y social. Con el objeto de asegurar el respeto a los derechos y la consideración de los derechos económicos, sociales y culturales en la regulación de las economías nacionales y mundial, se debe admitir la sumisión a la justicia de los derechos económicos, sociales y culturales. Los foros se convierten en lugares simbólicos porque se manifiestan y se expresan los diferentes movimientos en contrapoder, en convergencia o en resistencia, con articulaciones desde las mismas bases. La multiplicidad de los movimientos sociales es su fortaleza y lo que más teme el proyecto de la ideología única hegemónica del capitalismo.

      Sin embargo, las ONG’s no rinden cuenta de sus actividades a las autoridades locales o nacionales con lo que socavan la soberanía y la democracia de los pueblos y la sustituyen por la soberanía consumidora que deja al mercado las principales decisiones en materia de oportunidades de desarrollo para los ciudadanos. Los actores políticos que persiguen la estrategia de consolidación apuntan a la excesiva polarización del proceso político, mientras que aquellos que descansan  en puntos adicionales del veto experto no están obviamente satisfechos con el resultado de la toma de decisiones democrática en una escala más general.

       El gobierno local está involucrándose cada vez más en un fuerte y persistente apego al concepto de autosuficiencia y autonomía. La autonomía del gobierno local es siempre relativa, no absoluta, y por lo mismo siempre se encuentra en conflicto con los demás niveles de gobierno. El gobierno local ha sido relegado a una política de descentralización que limita la reforma del Estado y a ser los ejecutores de políticas y decisiones que se toman en otros niveles del centro del Estado. Los procesos de democratización y privatización de los servicios públicos constituyen el punto central de la descentralización de funciones de los gobiernos locales, los cuales deben de convertirse en los principales catalizadores de las fuerzas sociales de las comunidades, involucradas en el logro de los objetivos a corto, mediano y largo plazo.

     La descentralización tiene como objetivos aumentar el poder, la autonomía de la decisión y el control de los recursos, las responsabilidades y las competencias de las colectividades locales, en detrimento del poder del poder de los órganos del gobierno central (Mattos, 1990:165-167). . De hecho, las transformaciones en las competencias y funciones del Estado nación ha dado lugar a que también se presenta una nueva formulación de competencias y funciones en los demás niveles de gobierno, sobretodo los locales y municipales. A pesar de las tendencias neoliberales que limitan las funciones y actividades del Estado, su participación sigue siendo fuerte para regular los procesos económicos. En las sociedades fuertes administra la mitad del producto social, racionalizando sus actividades como la manera más efectiva apara elevar la productividad social.

       De acuerdo al análisis de Dowbor (2001), segmentos sustanciales de la sociedad han empezado a pensar en términos de un “pequeño y eficiente Estado”, para justificar los procesos caóticos de privatización, posponiendo el problema esencial de a quien y cómo debe servir el Estado. El principal punto en la acción no es cortar partes del gobierno sino hacerlas trabajar mejor y con otros fines.

      Las funciones públicas contingentes toma en consideración aquellas actividades que pueden ser subcontratadas (outsourcing) o privatizadas y que desestructura las principales funciones del Estado moderno a las que Dror (1995: 222) denominó como “las funciones de orden superior” del Estado. El Estado neo-colonial es activo, regulador e intervencionista al igual que el Estado de Bienestar o el Estado populista, pero sus actividades, reglas e intervenciones se orientan a servir los intereses del capital extranjero y de la clase capitalista transnacional (Petras, 2001d).

      Contrariamente a la retórica de los empresarios y la clase capitalista transnacional, el Estado seguirá desempeñando un rol importante que requieren el fortalecimiento de sus funciones de regulación, cuya finalidad es eliminar los riesgos que pueden atentar contra sus inversiones y garantizar la reproducción y el acrecentamiento de sus capitales. La regulación mundial no puede ser definida únicamente en términos institucionales: las cuestiones de derecho tienen su importancia. Es necesario que las Instituciones Financieras Internacionales se sometan al derecho internacional, especialmente a los protocolos y a los acuerdos que han suscripto la mayoría de los Estados miembros.

      El Estado sigue siendo un actor de la globalidad y de la economía política mundial importante, cuyas funciones son relevantes para la promoción y el control de la estructura hegemónica del sistema capitalista imperial. Los analistas y teóricos de los procesos de globalización se equivocan cuando sentencian la muerte prematura del Estado nación, cuando en realidad se aprecia fuertes procesos de transformación de sus funciones en la economía política mundial.

      El Estado nación proporcionó las estructuras necesarias sobre las que el sistema capitalista  nacional se desarrolló pero se convirtió en el principal obstáculo para la expansión espacial de una nueva clase capitalista que apoyada en la innovación tecnológica puede operar en todo el globo. La transferencia del poder del capital del Estado-nación al espacio global requiere el diseño de instituciones supranacional para escapar del control de las instituciones locales y nacionales. Esto origina conflictos por las contradicciones propias del sistema capitalista entre los intereses de los agentes económicos globales y los Estados-nación, las cuales se resuelven mediante la toma del Estado como rehén de los agentes capitalistas. Los estados nacionales ejercieron su autonomía en la producción y distribución de bienes, enviando los excedentes mediante mecanismos intervencionistas a las instituciones de un Estado-nación caracterizado por un sistema capitalista de producción autártico ligado a los circuitos internacionales del comercio y las finanzas.

        El desmantelamiento de la economía social del modelo del estado de Bienestar, el nuevo modelo de Estado neoliberal se torna intervencionista y regulador para proteger los grandes intereses hegemónicos de las grandes corporaciones transnacionales y sus aliados los Estados imperiales, siempre contando con el apoyo sumiso de las elites gobernantes locales. Los procesos de globalización promovidos por las grandes corporaciones transnacionales defienden sus intereses infiltrando sus  decisiones en los gobiernos nacionales y no son receptivos para aceptar modificación de las reglas que imponen a través de las instituciones financieras internacionales.

       El capitalismo transnacional construye un sistema de instituciones que se sobreponen a las estructuras del Estado-nación, exceden sus funciones, facilitan las redes de integración supranacional entre los grupos que pertenecen a un mismo estrato, reconfiguran las fuerzas sociales globales en grupos dominantes y grupos dominados profundizando la división global entre los que se benefician de los procesos de globalización y los que no.

      En la arena económica internacional, las decisiones en las instituciones financieras se toman bajo la influencia directa de la comunidad financiera, los ministros de finanzas y los gobernadores de los bancos centrales quienes buscan obtener mayor independencia de los aparatos democráticos de los estados nacionales. El nuevo marco de la globalización financiera, las instituciones financieras internacionales se han convertido en instrumentos que contribuyen a imponer, a menudo con la complicidad táctica de los Estados imperiales y la resignación de los Estados nacionales, políticas de privatizaciones y de liberalización de los mercados detrás de planes de ajuste estructural.

     Los procesos de liberalización comercial más que impulsar el crecimiento, incrementa la pobreza al desplazar a trabajadores de empleos poco productivos no a empleos de alta productividad, sino al desempleo, debido a que los programas de ajuste estructural están diseñados para garantizar tasas de interés más altas en los países con condiciones poco favorables para inversión desplazando así los recursos de los sectores ineficientes. Las instituciones nacidas de Bretton Woods, El Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, se han ido alejando progresivamente de sus funciones iniciales para convertirse en instrumentos a través de los cuales el mercado financiero internacional impone a los países dependientes y endeudados  sus preceptos organizativos: el ajuste estructural. Tribunal Internacional de los Pueblos sobre la Deuda  ha declarado que “las políticas económicas y de ajuste del FMI se mostraron desastrosas para los países que se sometieran a ellas y sirven para aumentar todavía mas la deuda externa y los otros pasivos externos de esos países, forzando una moratoria sin fin de las deudas sociales y ambientales, de las que son acreedores los niños y niñas, los pueblos indígenas, las mujeres y hombres trabajadores de campo y de la ciudad, los negros y negras y la naturaleza”. El Tribunal Internacional de los Pueblos sobre la Deuda sostienen que la deuda externa de los Países del Sur, por haber sido constituida fuera de los marcos legales nacionales e internacionales, y sin consulta a la sociedad, por haber favorecido casi exclusivamente las elites en detrimento de la mayoría de la población, y por herir la soberanía nacional, es ilegítima, injusta e insustentable ética, jurídica y políticamente.

    El  Tribunal Internacional de los Pueblos sobre la Deuda  ha declarado que “las políticas económicas y de ajuste del FMI se mostraron desastrosas para los países que se sometieran a ellas y sirven para aumentar todavía mas la deuda externa y los otros pasivos externos de esos países, forzando una moratoria sin fin de las deudas sociales y ambientales, de las que son acreedores los niños y niñas, los pueblos indígenas, las mujeres y hombres trabajadores de campo y de la ciudad, los negros y negras y la naturaleza”. La política económica neoliberal es la responsable de que la deuda externa crezca exponencialmente e imposibilite la aplicación de políticas sociales capaces de dinamizar las economías internas de los países más endeudados.

      La globalización es “una oscura mancha que se viene extendiendo al interior de la economía mundial y comienza a dominar el escenario y éste es el espacio productivo ganado por la gran corporación . De modo que lo que se indica como “globalización” no es otra cosa que la cutícula externa de una inmensa internacionalización concentradora del capital que tiene su sujeto activo en la Corporación Transnacional (García Morales, 2001).

       La reconstrucción territorial que privilegia al gobierno local en la determinación autónoma de espacios de decisión pública de abajo hacia arriba, tiene que promover la corresponsabilidad de las competencias en la gestión pública en los diferentes niveles de gobierno y en la concertación de proyectos conjuntos de desarrollo entre los sectores público y privado.

      El gobierno local no reconoce su responsabilidad como agentes promotores del desarrollo en la toma de decisiones relacionadas con la sociedad. Las bases socioculturales facilitan el desarrollo del capital social y su recuperación resulta de la combinación de cambios estructurales y estrategias deliberadas de los agentes económicos y actores políticos y sociales. Las dimensiones del cambio económico, político y social mundial son determinadas por la reestructuración del capitalismo globalizador. Son los agentes sociales los que realizan los procesos sociales del desarrollo. La gestión pública es un factor importante en las decisiones que fortalecen o debilitan las acciones gubernamentales. Esto entre la mayor parte de los líderes de los grupos representados en los consejos (Leach et al, 1994), a pesar de que no todas las decisiones pueden ser descentralizadas a las instancias de poder local.

    Los gobiernos locales constituyen las instancias más próximas a la ciudadanía y tienen una función importante como agentes del desarrollo económico y social de las localidades en la dinámica de una economía globalizada. La economía global fragmenta las estructuras económicas, políticas y sociales centradas en el Estado-nación porque limitan y entorpecen sus procesos de generación y acumulación de capital  para orientarlas al espacio supranacional. Ahora la existencia de las estructuras de los Estados nacionales son rehenes de los agentes del capitalismo global, porque sirve a sus intereses transnacionales.

       El desarrollo económico regional es descrito por Tarapuez Chamorro (2001) como “una serie de incrementos en el volumen de las operaciones económicas, es decir, en el producto agregado y en el ingreso total, entendidos éstos como el valor de la suma de lo producido en las diferentes actividades económicas...y como la suma total de los ingresos generados para quienes participan en esas actividades”. La economía regional se encuentra limitada por la misma estructura económica, las políticas macroeconómicas nacionales y los procesos de globalización económica.

      El nuevo gobierno local, de acuerdo a la Unión Iberoamericana de Municipalistas (DHIAL, 2001), “reivindica el trabajo en equipo, visión y estrategias conjuntas, democracia de deliberación, participación ciudadana, fortalecimiento de las capacidades del gobierno local para abordar los problemas de desarrollo, el rescate de la metodología de la planificación popular y de seguimiento y rendición de cuentas”. Los mecanismos de participación ciudadana dan fundamento al ejercicio democrático de   las estructuras institucionales de gobernabilidad  que facilitan las interacciones entre la sociedad y los ciudadanos. La participación ciudadana en el juego político es la base de todo sistema democrático. El funcionamiento de la democracia depende en buena medida en la construcción del capital social.

    En la agenda del gobierno local, su reinvención política se expresa en la urgencia por promover las competencias del municipio en materia de promoción del desarrollo mediante políticas que articulen los esfuerzos locales con los esfuerzos nacionales. El gobierno municipal puede establecer determinadas reglas del juego en el ejercicio de su autonomía, la cual, de acuerdo a Ruíz  Blanco (1993: 120) comprende “la elección de sus propias autoridades (autonomía política); la libre gestión en las materias de su competencia (autonomía normativa); la creación y recaudación de impuestos (autonomía tributaria) y la inversión de sus propios ingresos (autonomía administrativa)”.

       De acuerdo a Cabanellas (1979:423), la autonomía política se refiere a la potestad que tiene el municipio para elegir sus propias autoridades y para dirigir sus asuntos de acuerdo a sus propias leyes. La autonomía administrativa se refiere a la libre gestión en los asuntos que competen al municipio. La autonomía financiera o fiscales refiere a la potestad que tiene el municipio de dictar sus propias normas de creación, recaudación e inversión de sus ingresos.

     El fortalecimiento de los gobiernos municipales requieren de una mayor autonomía  financiera y administrativa, la participación ciudadana y de la sociedad, el manejo eficiente de sus recursos, proyectos intergubernamentales e interinstitucionales, etc. La autonomía municipal se clasifica en política y administrativa. Es autonomía política la que se refiere directamente al ejercicio del poder de elegir y gobernar y la autonomía administrativa se refiere al funcionamientos de las organizaciones.

     La participación política de la ciudadanía en los gobiernos locales no debe reducirse exclusivamente a la elección de representantes. Los elementos de la participación política que garantizan su existencia son, de acuerdo a Orozco (2001), la inclusión social y política, la cultura política, la educación y opinión informada del ciudadano, el contacto con ideas y disfrute de libertad, la calidad de vida, el buen gobierno y una sociedad activa y organizada. En general, los ciudadanos participan poco o son indiferentes en los asuntos políticos, no se identifican con el juego de la política ni con políticos o partidos políticos a los que desdeñan y en ocasiones desprecian. La inviabilidad e incapacidad de los gobiernos municipales para alcanzar y mantener la gobernabilidad puede ser alcanzada mediante el desarrollo de redes voluntarias e informales de solidaridad en programas de participación local, de tal forma que se mantenga un equilibrio entre gobernantes y gobernados.

     Pueden asumir la responsabilidad de la institucionalización de una política social y de servicios públicos que estén menos centralizados. El "socialiberalismo" de gobierno propenso a dar a las medidas de desregulación que favorecen las exigencias patronales da la apariencia de que se trata de conquistas de una verdadera política social. La organización de los mercados bajo procesos de integración económica en el sistema capitalista globalizador, arrastra consigo las necesarias transformaciones de los sistemas político y social, dando lugar a un desplazamiento en los procesos de institucionalización política y social. El desarrollo supera el enfoque de provisión de bienes y competencias individuales y se orienta a los procesos de institucionalización que garanticen el ejercicio de la conducta de elección  de elementos que van más allá de la simple búsqueda y satisfacción del bienestar. Los sistemas institucionales pueden limitar los alcances del crecimiento económico y el desarrollo social.

     El cuestionado sistema de méritos en la función pública constituye una forma moderna de la institucionalización orientada por una economía de libre mercado,  se fundamenta en los bienes económicos, bienes jurídicos y funciones sociales. Pueden participar en decisiones de gestión pública local, tales como el gasto público e inversiones, así como en la obtención de fondos e ingresos presupuestales. Con la descentralización, los municipios vuelven a asumir un rol protagónico en la administración de la provisión de los servicios públicos como atención a las necesidades de las localidades. La gestión pública local es un factor importante en la toma de decisiones que fortalecen o debilitan las acciones gubernamentales.

      Para que la política  social, al igual que todas las políticas públicas, sean incluyentes y orientadas al desarrollo humano, requieren de la democracia como plataforma para los procesos de toma de decisiones. Las políticas públicas deben orientarse a lograr simultáneamente mejores niveles en cantidad y calidad de crecimiento económico y equidad social. La inestabilidad de las instituciones y la crisis de gobernabilidad de los sistemas democráticos, limitan los alcances de sus programas de desarrollo humano. El concepto de desarrollo humano es un concepto intrincado al de buen gobierno. El buen gobierno propicia beneficios que facilitan la participación ciudadana, mantienen la estabilidad política, garantizan la transparencia y la existencia de un estado de derecho que crea confianza entre los ciudadanos (Orozco, 2001). El índice de desarrollo humano es un indicador de “un conjunto de valores mínimos de la calidad de vida de una persona, tales como su nivel educativo, económico y de salud.”  Existe una relación directa entre la participación política y el desarrollo humano que demuestra que a mayor participación política existe un mayor nivel de desarrollo social, de acuerdo al análisis de Orozco (2001).

      El desarrollo humano se manifiesta en el espacio del desarrollo local como la expresión del capital social que resulta de la participación de todos los agentes económicos y actores políticos en los diferentes procesos de decisiones. La administración eficaz de los recursos financieros y naturales en el ámbito local representa una acción relevante  del gobierno que se proponga como meta el desarrollo local. El vínculo social es un recurso del capital social para el desarrollo económico, el cual se presenta en forma neutral para ser aprovechado mediante diferentes estrategias. El capital social es un recurso acumulable que crece si se hace uso o se devalúa si no es renovado. De acuerdo a Lechner (2000), el análisis de la dialéctica de la individualización y socialización subyascente al desarrollo humano, conceptualiza el capital social como la “trama de confianza y cooperación desarrollada para el logro de bienes públicos”.

      Se tienen que considerar los factores contextuales como variables que intervienen, las cuales engrandecen o disminuyen el rango de alternativas que los actores políticos piensan están disponibles para las situaciones de la toma de decisiones. El eslabón perdido entre los ámbitos micro y macro del desarrollo social, sostiene (Lechner, 2000),   es “una desventaja a la hora de analizar conjuntamente las relaciones de confianza generalizada y de asociatividad y, por otra parte, las normas de reciprocidad y de compromiso cívico vigentes en la sociedad.” La asociatividad y la confianza entre los individuos en una sociedad, como condiciones del capital social están disminuyendo debido en parte a la “destrucción creativa” de los procesos de modernización e indican que están en proceso de transformación. La exaltación del individualismo es una característica de los procesos de modernización capitalista que tiene implicaciones en las propuestas de las instituciones democráticas, la familia, etc. La expansión de los procesos de una globalización mitificada ha contribuido a la exaltación de un nuevo individualismo, el cual según (Giddens, 1999), “está asociado a la disfumación de la tradición y de la costumbre en nuestras vidas, un fenómeno relacionado con el impacto de la globalización entendida de un modo más amplio que la influencia de los mercados 

      La asociatividad de las organizaciones tradicionales formales disminuye mientras se aumenta la participación en asociaciones con objetivos específicos y claros. La asociatividad forma parte de las virtudes de los ciudadanos que participan en la gobernabilidad democrática y limita los excesos populistas, corporativistas y clientelares de los gobiernos.  Los mecanismos de coordinación y comunicación horizontal con la ciudadanía permiten la creación de un sistema complejo de redes que facilita la participación democrática para la toma de decisiones y para la implementación de las políticas públicas.  La toma de decisiones debe realizarse al más cercano nivel de la población involucrada.

      Las relaciones de confianza interpersonal, cooperación  y compromiso cívico aprendidas en asociaciones crean un capital social que influye en el desarrollo económico y el desempeño democrático de las instituciones. Las relaciones de confianza entre los individuos y el compromiso cívico dependen de las oportunidades y las restricciones que ofrece el contexto histórico-social.

      Los actores políticos que persiguen la estrategia de consolidación apuntan a la excesiva polarización del proceso político, mientras que aquellos que descansan  en puntos adicionales del veto experto no están obviamente satisfechos con el resultado de la toma de decisiones democrática en una escala más general. Tanto los actores económicos como los sociales y los políticos estratégicos aprovechan las estructuras de poder para ejercer influencia en los procesos de decisiones que les favorecen. Hacia dentro del Estado nación se presenta la lucha de clase para lograr el aseguramiento del acceso a los recursos mediante la conquista del poder. Miguel Benasayag (Proceso, 2000) sentencia que “La dinámica actual de las luchas contra el neoliberalismo es subversiva precisamente porque se desarrolla a partir de las multiplicidades. Y mientras más múltiple sea, más subversiva.” En esta forma, se filtran a través de las percepciones del medio ambiente de los actores políticos. Por sí mismas, las empresas transnacionales no tienen  las estructuras ni el poder que si tienen los Estados nacionales para transformar las estructuras políticas, económicas y sociales que facilitan la libre circulación y los movimientos financieros, así como los flujos comerciales internacionales.  Los estados-nacionales son unidades jurídicas y geográficas, y a veces unidades culturales

       El desarrollo local debe pivotar sobre la base de interacciones comprometidas y solidariamente comunitarias, continuas y activas, más que por la simple contigüidad física y geográfica. Es en las mismas comunidades donde se encuentran grandes reservas de organización político social para la promoción del desarrollo local.   Para Linklater (1998), en las comunidades políticas surgen las luchas por la  transformación que dan lugar a la inclusión o a la exclusión, debido a que los grupos dominantes privan a ciudadanos de sus derechos legales y políticos, porque los grupos menos privilegiados lo son debido a que sus derechos legales y políticos por sí mismos no mejoran su situación si no se acompañan de una mejor distribución de la riqueza y el poder y finalmente, y porque se preservan las diferencias culturales entre los ciudadanos. El diseño e implantación de programas de desarrollo local integral tiene que considerar la pluralidad e inclusión de los intereses de los agentes económicos y actores políticos, a efecto de establecer acuerdos y compromisos, así como coordinar los esfuerzos de todos en forma eficiente.

       El concepto de espacio ha evolucionado de su mera caracterización territorial y física a una conceptualización más abierta y dinámica. Las fronteras territoriales de los Estados nación son derribadas por los inminentes procesos de globalización, haciendo casi imposible mantener su autonomía y soberanía sobre sus propias instituciones. Es en el ámbito espacial global en el que se expresan los diferentes fenómenos de la globalización en una forma contextual fragmentada. La fragmentación de los procesos de producción global redefinen la acumulación del capital en relación al Estado, el cual realiza la función de mediación entre las relaciones del capital con las clases sociales. Los procesos de globalización están acelerando la desterritorialización del Estado nacional para dar lugar a nuevas formas de organización espacial geopolítica y geoeconómica.

      Robinson (2000) explora tres proposiciones interrelacionadas en la concepción materialista del Estado, que describe como la emergencia de un Estado transnacional que tiene su base en la formación transnacional de clases, la transformación del Estado-nación y la institucionalización de una nueva relación de clases entre el capital y el trabajo global. Lo internacional es una concepción que supone una dinámica mundial fundada en el sistema existente de estados-naciones, mientras que lo transnacional identifica procesos y relaciones que han sobreseído el sistema internacional. Las circunstancias materiales que dieron surgimiento al estado-nación actualmente son sobreseídas por la globalización (Robinson, 2000).

      El Estado nacional transforma sus funciones bajo el influjo de la globalización, “virando de la formulación de políticas nacionales a la administración de políticas formuladas a través de las instituciones supranacionales, las cuales funcionan en consecuencia con los estados nacionales transformados. De acuerdo con Robinson (2000), un rasgo clave de la globalización es la subrogación del Estado nacional como el principio organizador del capitalismo que perpetuamente rehace el mundo en nuevas configuraciones en donde los espacios transnacionales suplantan a los nacionales.

      El Estado como una relación de clases se transnacionaliza. La transnacionalización de las instituciones económicas, políticas y sociales es un proceso resultante de la transición y transformación de las instituciones nacionales atacadas por la reestructuración continua del sistema de acumulación capitalista bajo el fenómeno de la globalización. La transnacionalización del Estado presupone la transnacionalización del capital y de la sociedad civil no sin provocar conflictos en el centramiento del Estado nación o en la dualidad nacional- global.  El Estado transnacional comprende aquellas “instituciones y prácticas de la sociedad global que mantienen, defienden y hacen avanzar la hegemonía emergente de una burguesía global y su proyecto de construir un nuevo bloque histórico capitalista global” (Robinson, 2000) El poder capitalista o hegemón cuenta con los recursos y el poder para imponer como una hegemonía transnacional las reglas del desarrollo del capitalismo global a través de estructuras supranacionales. El Estado transnacional comprende una red formada por estados-naciones externamente integrados e instituciones  políticas y económicas supranacionales no centralizadas.

       Los nuevos arreglos institucionales que dan origen a nuevas formas de gobernabilidad proporcionan beneficios que compensan ampliamente las inversiones que resuelven las relaciones contractuales, de acuerdo a la teoría de la agencia, entre el principal y el agente, mediante un conjunto de normas organizacionales e institucionales de tal forma que determinan derechos y obligaciones de los empleados y reducen los comportamientos oportunistas a su mínima expresión. La forma de gobernabilidad centrada en el Estado nación se encuentra en una relación de transformación con los procesos de globalización  económica del sistema capitalista Al aumentar el tamaño de la agencia en las estructuras burocráticas, con controles jerárquicos, la autoridad se distorsiona.

       De acuerdo a Arellanes Jiménez (2001) este nuevo concepto de espacio es “dinámico, abierto, cambiante, flexible y multilineal e histórico que se va aplicando a diversas circunstancias, coyunturas, cambios, actores, sujetos y relaciones.”

      Las nuevas formas de organización del trabajo basados en sistemas flexibles postfordistas modifican las relaciones entre los factores del capital y el trabajo para establecer nuevos equilibrios en las fuerzas sociales con base en el predominio de la acumulación capitalista apoyada en la innovación tecnológica. Los tomadores de decisiones y los formuladores de las políticas públicas deben descentralizar las operaciones de los programas para llevar los servicios lo más cercano a la gente que tiene que ser servida. Además, deben saber como garantizar la rendición de cuentas  y buena práctica, a través de las diferentes unidades de servicio en unidades dispersas.

       Los gobiernos locales tienen una importante función para alentar la participación de la ciudadanía a través de la formación de comités y otras actividades. Pero habrá que diferenciar de los comités y algunas organizaciones comunales que reciben la transferencia del poder para ejercerlo en forma destructiva en contra de la ciudadanía, sobre todo en los regímenes totalitarios. Reinventar la política del gobierno local implica “superar las dificultades aparecidas con la introducción en algunos gobiernos locales de tendencias orientadas al gerencialismo-tecnocrático que subestiman a la política de la ciudad como factor imprescindible en la resolución de problemas” (DHIAL, 2001). Las administraciones de los gobiernos locales tienen varios retos importantes que se reflejan en dos tendencias: el creciente énfasis en la participación de la comunidad en la formulación de las políticas y en la solución de los problemas, así como en la creciente necesidad de medir el desempeño y demostrar los resultados. La organización del esfuerzo y el conocimiento de la comunidad representa un potencial significativo para la promoción de su propio desarrollo. El nivel de comunidad de la organización  se está orientando más hacia procesos de democracia participativa que modifican las relaciones de la dicotomía entre lo público y lo privado.

      Santa-Ana Godoy (2000) argumenta que “En el nivel local nos encontramos en un escenario en que el municipio no cuenta, salvo unas pocas excepciones, con los recursos necesarios para cumplir eficientemente con sus funciones. Los municipios necesitan de políticas que articulen sus esfuerzos a los esfuerzos de la federación.

       El municipio tienen el atractivo de la producción y prestación de servicios a la ciudadanía y en materia de desarrollo económico tiene que satisfacer las necesidades y demandas de los agentes económicos. Sin embargo, se presentan problemas que trascienden el espacio territorial de los municipios, cuyas soluciones requieren de esfuerzos conjuntos con otros municipios. En formas muy diversas de colaboración, cooperación y asociacionismo de recursos y esfuerzos entre los gobiernos locales y otros agentes económicos (empresas, sociedad civil, individuos, etc.) y actores políticos (partidos políticos, gobiernos municipales, etc.), se puede impulsar el desarrollo de las localidades. 

       La capacidad reguladora y fiscalizadora es insuficiente, los recursos humanos disponibles  están aún insertos en un sistema estatutario inflexible que impide readecuaciones y sus limitaciones restringen los intentos de atraer cuadros directivos o gerenciales mejor calificados para llevar a cabo las modernizaciones  que se reclaman. No obstante, mientras se carezca de una teoría de cambio institucional y desarrollo de las capacidades del Estado, los cuadros tecnócratas tan afectos a las corrientes gerenciales estarán en boga.

      Los actores políticos pueden inventar nuevas estrategias para adaptarse a los cambios de reglas y las instituciones son parte de una configuración, donde un cambio hecho en una institución puede tener efectos impredecibles y no esperados en otros. Si nuevos problemas ocurren o nuevos actores políticos entran al juego, la adaptación es preferida sistemáticamente ala reforma, lo que significa que no nuevos puntos de veto son institucionalizados, lo cual cambiará considerablemente la posición del sistema político en el continuo mayoritario-negociación. Administrar  el cambio es la administración dinámica (Dowbor, 2001) de un proceso permanente de ajuste de segmentos diferentes de reproducción social. El cambio tecnológico requiere de una administración dinámica capaz de ajustarse a nuevas situaciones. Una condición para alcanzar el desarrollo es administrar nuestros recursos en una forma más racional.

      La normativa legal y reglamentaria vigente se contrapone abiertamente al nuevo paradigma de democracia con eficiencia, conocido como Democratista y Eficientista del aparato municipal, predomina en cambio el carácter de la desconfianza en el accionar de políticos, gerentes, administradores y proveedores de servicios municipales”. Los limites de la legalidad no son los mimos de lo legítimo. Los municipios necesitan de políticas que articulen sus esfuerzos a los esfuerzos de la federación. La redefinición de las funciones de los gobiernos municipales requieren del compromiso de servidores públicos capaces de formular e  instrumentar estrategias de desarrollo a largo plazo.

      Para superar parte de estos problemas, una nueva territorialización es conveniente a efecto de que mediante el la formación de asociaciones que mancomunen los recursos y esfuerzos de varios municipios, se formalicen propuestas concretas de desarrollo mediante la creación de instrumentos de apoyo a la gestión municipal acorde al desarrollo regional mediante la promoción de un nuevo paradigma centrado en el desarrollo científico y tecnológico, la impulsión empresarial, el cuidado del medio ambiente y la profundización de los procesos de descentralización gubernamental. La creación de medios ambientes empresariales data de poco más de un siglo. Los procesos de descentralización se orientan a transferir recursos del sector público central a los gobiernos locales y de conformidad con sus características propias debe permitírseles administrarse sus recursos con mayor flexibilidad en sus mecanismos financieros.

      La gestión pública local requiere de una delimitación de la estructura territorial para aprovechar las ventajas de las negociaciones y estrategias del asociacionismo. Sin embrago, los procesos de desterritorialización en que avanza la globalización económica prácticamente eliminan el espacio geográfico para dar mayor importancia a los agentes y actores del desarrollo. Pero no todos los agentes del desarrollo están incluidos en esta tendencia, sólo los empresarios y las asociaciones civiles no gubernamentales que relevan al Estado en su función impulsora del crecimiento económico regional para garantizar el desarrollo regional equilibrado.

       Bajo el modelo hegemónico neoliberal, los empresarios asaltan al Estado y concentran el poder económico y político. La creación de medios ambientes empresariales data de poco más de un siglo. El programa de la globalización  que el empresariado viene promoviendo desde los años Setenta es regresivo, caracterizado por una reducción de la intervención pública, movilidad y flexibilidad de los trabajadores, ayuda pública a la inversión privada mediante asistencia fiscal, reducción de los aportes patronales, etcétera. Un análisis crítico de las sutiles estrategias de las reformas de los  gobiernos socialdemócratas puede resumirse en el concepto de "flexplotación", para señalar una reducción de las horas de trabajo y una multiplicación de los empleos temporarios y de tiempo parcial. El neoliberalismo es hábil presentar las exigencias inflexibles de contratos de trabajo leoninos bajo la apariencia de la "flexibilidad".

       El sistema corporativo de los procesos de globalización promueve una ideología elitista y autoritaria que García Morales (2000) denomina como “totalitarismo empresarial” transnacional. La orientación empresarial del Estado que busca la rentabilidad y la calidad total en todos los servicios que ofrece a un mercado de consumidores más que a ciudadanos, asume el bienestar como una función del poder adquisitivo de quien cuenta con los recursos para comprarla.

      La estructura espacial delimitada por territorios con fronteras físicas y geográficas definen el tipo de interrelaciones entre las diversas entidades geográficas y las diferentes unidades de gobierno. Estas nuevas formas de asociacionismo de municipios para la producción y entrega de servicios públicos, trascienden la división política misma para en contar soluciones conjuntas a problemas similares en forma más efectiva y mediante la generación de economías de escala, dadas las limitaciones espaciales, de capacidades y de recursos.

       La redefinición de las funciones de los gobiernos municipales requieren del compromiso de servidores públicos capaces de formular e  instrumentar estrategias de desarrollo a largo plazo. Los municipios orientan su desarrollo económico en función de las estrategias del mercado, por lo que la satisfacción de los requerimientos y demandas de los agentes económicos tiene como finalidad incrementar la competitividad mediante políticas que articulen los esfuerzos locales con los nacionales, y estos a su vez con los globales.

        Existe la falsa percepción de que el desarrollo comunitario no depende de la proposición de las medidas económicas, sino en la creencia de que las medidas propuestas puedan ser implementadas sin ninguna resistencia interna. Los gobiernos locales constituyen la jurisdicción más cercana a las personas,  quienes frente a oportunidades significativas pueden proporcionar el liderazgo para involucrar a la ciudadanía  en la formulación e implementación de políticas y decisiones.

       La inviabilidad e incapacidad de los gobiernos municipales para alcanzar y mantener la gobernabilidad puede ser alcanzada mediante el desarrollo de redes voluntarias e informales de solidaridad en programas de participación local, de tal forma que se mantenga un equilibrio entre gobernantes y gobernados. Sin embargo, en la realidad todos los aspectos de la ciudadanía se supeditan a los programas de crecimiento económico y recaudación fiscal municipales, mediante políticas que articulen los esfuerzos locales con los nacionales.

        Las redes sociales y la interacción constituyen una parte esencial en cualquier modelo de coordinación de servicios sociales, especialmente cuando la tendencia del estado es desatenderse de estos servicios que antes aseguraba. Las redes sociales por donde se transfieren los flujos de la información  y el conocimiento constituyen el capital social que articula diferentes recursos, mejora “la eficiencia adaptativa de la estructura económica” y consolida mecanismos de concertación social, por lo que en tales ocasiones “el capital aparece más nítidamente como “fuerza productiva” (Lechner, 2000). Un aspecto relevante de todo programa de gobierno es que este tenga por objeto la promoción de un mayor acceso de la población a los bienes culturales, educativos e informativos. Esenciales a la democracia son las posibilidades que tiene la población para tener acceso al conocimiento y el respeto a su derecho a la información que garantizan una participación efectiva. El capital social es un recurso acumulable que crece si se hace uso o se devalúa si no es renovado.

       El desarrollo de las redes sociales están determinadas por un desplazamiento existente de las relaciones fuertes, permanentes y estables por otras más débiles, flexibles y pasajeras. La centralización de la provisión de bienes y servicios públicos limita la eficiencia en la asignación en función de las preferencias colectivas y en el uso de los costos de transacción. El centralismo favorece el desarrollo de ciertas áreas y zonas regionales pero descuida otras. Para la determinación de los costos de transacción se deben de considerar desde la perspectiva de todas las partes involucradas, en donde todos tengan posibilidades reales de obtener ganancias.  En la provisión de bienes y servicios públicos, el Estado tiene como responsabilidad lograr que el mercado logre una mayor eficiencia mediante la reducción de los costos de transacción en las negociaciones.

       Pero el empleo de los costos de transacción para economizar es un concepto perverso en los que los costos y beneficios adscritos a las formas alternativas de organización necesitan ser trabajados en forma individual y comparativamente. En este sentido, los altos costos de transacción resultan inherentemente más difíciles para organizar. Un ejemplo es el caso de la provisión de servicios públicos como resultado de las relaciones contractuales entre el gobierno local y las organizaciones voluntarias  con fines no lucrativos (OVFNLs) Estas organizaciones pueden operar en las diferentes localidades con algunas variaciones tanto en los términos de las formas contractuales.

       Además, los consecuentes costos de transacción involucrados en su gobernabilidad y desde el punto de vista de los procesos contractuales implicados en su administración. El análisis de los costos de transacción proporcionan el contexto de la seguridad jurídica en una economía de libre de mercado. Los costos de transacción que incluyen la adquisición de información, lograr los acuerdos y los costos de monitoreo  y la aplicación legal de los acuerdos alcanzados. Los “costos de transacción” resultan de una interpretación subjetiva de información, monitoreo y sanción de los acuerdos establecidos.  

       Los costos de transacción son los cálculos de los costos para hacer y mantener los acuerdos, cuyos resultados permiten preferir una forma de gobernabilidad determinada por sobre otra. El imperio absoluto del mercado como la única forma de gobernabilidad congela el orden de cosas existente, descalifica y censura toda alternativa posible.  La gobernabilidad puede obtenerse mediante la construcción de asociaciones entre los diferentes sectores económicos de una sociedad.

      Al nivel de políticas públicas, investigaciones sobre las organizaciones de seguridad social del sector público,  éstas contribuyen a reducir los costos de transacción de las empresas privadas que prestan sus servicios de seguridad en las zonas rurales, a pesar de haber cierta tendencia hacia el incremento de los costos burocráticos de las empresas. La población rural fue expulsada del campo, agravándose más con la implantación de los procesos de economía abierta y el impacto de nuevas tecnologías.

       La transferencia de importantes recursos financieros del sector público al privado bajo el pretexto de una mayor “seguridad” ha debilitado la acción del Estado-nación y lo ha convertido en un actor ineficiente para corregir las grandes disfuncionalidades de las injusticias y desigualdades. Además, el tradicional sector campesino está declinando como resultado que el campesinado se orienta más a la obtención de salarios en fuentes de ingresos y a su migración a las ciudades. Por tanto, la naturaleza excluyente de la transformación económica de la agricultura latinoamericana  ha incrementado el empobrecimiento de la población rural y acelerado la migración del pobre rural a las ciudades en busca  de empleo.

       El incremento de la agricultura en Latinoamérica en el sistema económico capitalista global ha beneficiado solamente una minoría privilegiada de la población rural mientras que el campesinado ha sido excluido de los beneficios. Por tanto, la naturaleza excluyente de la transformación económica de la agricultura latinoamericana  ha incrementado el empobrecimiento de la población rural y acelerado la migración del pobre rural a las ciudades en busca  de empleo. Otras alternativas consideran posibles esquemas de cooperación entre las autoridades públicas y las organizaciones privadas para establecer mecanismos de sistemas de seguridad social en los países menos desarrollados. Esto mediante la promoción de asociacionismo entre el Estado, el mercado y las organizaciones basadas en los miembros (Jütting, 1999)  Igualmente importante es el papel que desempeña el mecanismo coordinador empleado por las autoridades locales tanto en la administración de los procesos como en los resultados de la entrega de los servicios por una tercera institución (Osborne, 1997: 318) La autoridad elegida por la ciudadanía tiene la capacidad para coordinar las relaciones inter-agencia.

      Hay que considerar que las autoridades locales pueden  estar legitimadas por provenir de un proceso electoral democrático o pueden ser autoridades nominadas por los primeros y a la confusión de los diferentes papeles que tienen como agentes y administradores y como propietarios o principales en la provisión de los servicios públicos. En este sentido, el argumento de Santa-Ana (2000) es certero: “De lo que sí estamos seguros, las instituciones u organizaciones estatales o municipales son de la ciudadanía y, ellas a través del sufragio universal, público y secreto eligen a los gobernantes para que administren los Servicios Públicos o nominen a los Administradores, les representen y lleven a cabo el proyecto de construcción de la sociedad que desean”.

        Los servicios públicos han sido cuestionados para responder a las innovaciones del cambio. Importantes cambios se manifiestan en la naturaleza de la experiencia administrativa, los modelos de Estado y provisión de los servicios públicos, temas clave de la innovación de la agenda, y las técnicas y procesos administrativos que ayudan a la innovación de la administración de servicios públicos. El cuestionamiento también resulta de la inhabilidad de los oficiales administrativos para adaptarse a los cambios en su entorno, notablemente su inhabilidad para responder a ciertos nuevos retos.  

      Desde la década de los ochenta, los servicios públicos están siendo más orientados al consumidor, impactados por numerosos cambios entre los que se incluyen: la introducción de administradores y de prácticas administrativas, la sujeción de profesionales a la supervisión administrativa, un uso más amplio de contratos para manejar los servicios públicos y el crecimiento de una economía mixta, un mejor manejo de los presupuestos, intentos para otorgar poder a los ciudadanos y a los usuarios de los servicios públicos, desarrollos en trabajo interagencia y experimentos en sociedades públicas-privadas, incremento del control por el gobierno central en algunas áreas, la emergencia regional unida a la administración central del gobierno, etc. El centralismo favorece el desarrollo de algunas regiones a costa de otras.  De acuerdo con Joyce (1998),  los "nuevos servicios públicos" implican mejores apoyos entre sí y menos de provisión directa.

        El consumismo se ha convertido en un ideal poderoso aunque los consumidores todavía tienen poca influencia en el diseño y evaluación de los servicios públicos. El consumismo es en sí mismo una corriente antidemocrática porque presenta a la elección como un fin en sí mismo más que un medio para la negociación política de fines. En muchas organizaciones de servicios públicos se está dando un pensamiento imaginativo acerca de los nuevos estilos de servicios para el público, así como maneras innovadoras  para ayudar a producir soluciones a los problemas de la comunidad, lo cual requiere de un nuevo tipo de administración pública que sustituya a las formas burocráticas. El sistema de patronazgo facilita la manipulación y el control socio-político y burocrático.

       La aplicación de las mejores experiencias en las técnicas, métodos y sistemas  de la administración de empresas para mejorar el desempeño de la administración pública, es una tendencia que lleva implícita la descentralización de las funciones y el manejo del cambio institucional. La administración pública local debe promover la creación de foros para el debate público sobre los problemas de desarrollo local para lograr el consenso en la formulación e implantación de las políticas públicas. Igualmente, la administración pública local debe establecer las estructuras administrativas suficientemente flexibles y planas para canalizar la participación activa de la ciudadanía en la promoción de los intereses de la sociedad civil.   

        La racionalidad mercantil y la rivalidad partisana son dos factores que enfatizan el déficit ético en la administración pública. Los procesos de globalización presionan al Estado para una redefinición de sus funciones mediante la urgencia de una reforma a la administración pública. El nuevo Estado neo-colonial que emerge es activo, regulador e intervencionista al igual que el Estado de Bienestar o el Estado populista, pero sus actividades, reglas e intervenciones se orientan a servir los intereses del capital extranjero y de la clase capitalista transnacional (Petras, 2001d).

       Así, la función principal del nuevo Estado regulador es mantener la estabilidad de los mercados financieros para proteger los movimientos especulativos de los capitales de la volatilidad de los mercados emergentes, mediante la movilización de recursos financieros de otras fuentes, pero principalmente los provenientes de mayores cargas impositivas a contribuyentes con ingresos bajos.

        Cierto grado de banalidad partisana está siendo la regla en las administraciones, de tal forma que una carrera administrativa depende de ser más partisano que de la competencia, parece moralmente inaceptable y en cualquier caso contrario a la ética administrativa, principalmente en países con status de servicio público combinado con un código de ética. Cualquiera que sea el tipo de control solamente tiene que ver con las funciones del oficial administrativa que se relaciona con esa ética, porque no todas las obligaciones de los oficiales caen dentro de este campo.

        La carrera administrativa es un medio para influir en el comportamiento y en el desempeño de los servidores públicos. No obstante, es la fe de los servidores públicos en el logro del fin último lo que delimita la ética de la administración moderna Cualquiera que sea el tipo de control solamente tiene que ver con las funciones del oficial administrativa que se relaciona con esa ética, porque no todas las obligaciones de los oficiales caen dentro de este campo. Un segundo factor en el déficit ético en las administraciones es el involucramiento en los partidos políticos que compiten entre sí por el poder. La administración es usada como un instrumento a través de representantes electos en posiciones de poder dentro de las autoridades locales y a través de las personas en sus diferentes posiciones de poder a nivel central.

       Este nuevo tipo de administración pública requiere de servidores públicos con mayor  estabilidad, continuidad,  capitalizadores de experiencias y menos sujetos a los vaivenes y desfortunas políticas. La forma en que esto puede lograrse es a través de la implementación del servicio civil de carrera  que de manera efectiva alcancen los objetivos de las políticas públicas. En una cultura administrativa, el profesionalismo es un valor superior, un valor universal, porque encapsula otros valores, tales como la lealtad, integridad, neutralidad, transparencia, asiduidad, puntualidad, eficiencia e imparcialidad. Para algunas democracias emergentes resulta difícil abatir los altos niveles de corrupción para alcanzar una mayor transparencia en la administración pública.

        El control judicial de la ética implica la verificación de la conformidad de las acciones y las conductas de los oficiales públicos con referencia a los valores tales como la probidad, desinterés, neutralidad e imparcialidad. Cualquiera que sea el tipo de control solamente tiene que ver con las funciones del oficial administrativo que se relaciona con esa ética, porque no todas las obligaciones de los oficiales caen dentro de este campo. La administración actúa como un juez que asegura el cumplimiento con los valores que forman la ética de la administración y que puntualizan el servicio público.

       Los administradores de los servicios públicos reconocen la importancia del logro de estándares de calidad de los servicios, los que evalúan en forma más crítica,  considerando que existen sanciones por falta de desempeño. Se puede constatar en la mayoría de los países que los logros en materia de calidad y equidad en la prestación de servicios públicos es deficiente. En el acercamiento tradicional, la falta de una conducta ética que va de la mano con el castigo al oficial público por la falla de cumplir sus obligaciones Hasta ahora, los servicios públicos han estado fuertemente influidos por los profesionales y luego por las fuerzas del mercado. El profesionalismo es considerado un valor en referencia a estándares de conducta y prácticas que van más allá de las competencias técnicas y la experiencia para incluir conceptos tales como la conciencia profesional, la pasión por la excelencia y la auto negación.

       Estos valores inclusivos combinados con la competencia técnica de los servidores públicos, permiten a la administración lograr su último objetivo que es salvaguardar el interés general a través de un servicio igualitario y no discriminatorio al público en general. Para este propósito, la competencia técnica tiene que ser parte del molde que favorezca el espíritu del cuerpo entre los servidores públicos sino que también induzca una ética de servicio público, la cual no puede darse por sí misma. (Kampto, 1997).

       Consecuentemente, lograr efectivamente la misión del servicio público es el factor determinante en el desarrollo profesional del servidor público. Además, el servidor público es visto como una encarnación del Estado y sus acciones y comportamientos son siempre importantes para otros ciudadanos. En cualquier caso, no tendrán que ser asimilados por cada servidor público contra un criterio contra el cual juzgar su conducta en pena de sufrir las consecuencias de cualquier situación. La declinación en profesionalismo en la mayoría de los sistemas administrativos se debe precisamente a las desviaciones de los valores con la racionalidad de servicio público.

        En un futuro, los servicios públicos estarán más influenciados por los políticos y por el público. Consecuentemente, la administración innovadora de los servicios públicos estará asociada con un mayor involucramiento de los usuarios en el establecimiento de direcciones y prioridades. Así como, en la entrega de los servicios mediante el otorgamiento de poder al usuario, en una evaluación del servicio, así como con innovaciones a través de asociaciones con las comunidades locales y otras organizaciones de servicios públicos. Con la descentralización, los municipios vuelven a asumir un rol protagónico en la administración de la provisión de los servicios públicos como atención a las necesidades de las localidades Un nuevo papel para muchas autoridades locales emerge donde el público es servido a través de actividades de solución de problemas mas que una simple entrega de servicios  (José, 1998) 

Los mecanismos coordinadores de servicios públicos y las implicaciones en la gobernabilidad.

        La coordinación de los servicios públicos puede apoyarse en estructuras y procesos (mecanismos) que tienen su fundamento en los esquemas conceptuales de las nuevas teorías organizacionales tales como los modelos de mercado, jerarquías y clanes,  los cuales como modelos de mecanismos coordinadores tienen una utilidad descriptiva y también sirven como una herramienta analítica para la predicción de desarrollos futuros, tal como se muestra en la siguiente tabla:

         TAREA.                                    MECANISMO COORDINADOR

 

 

 

Mercado

 

Jerarquía

 

Clan

 

Identificación de la

  Necesidad.

 

Hecho por los

 equipos del área

 local de los

 departamentos de

 servicio social

 (DSS) y pasado a

 los equipos de

 compras locales

 y regionales.

 

Hecho por los

 comités conjuntos

 de planeación local

 y pasado a nivel

 municipal y

 regional.

 

Hecho por los

 Equipos del área

 Local de los DSS y

 Pasado al grupo de

 Asesores

 Departamentales.

 

Especificación del

  Servicio.

 

Preparado por el

 equipo de compras.

 

Acordado como

 proyecto con el

 equipo conjunto de

 planeación

 municipal.

 

Acordado con el

 Equipo sombrilla

 Establecido por los

 Departamentos de

 Servicio social.

 

Elección del

  Proveedor del

  Servicio.

 

Ya sea a través de la

 Competitividad o de

 procesos de

 propuestas

 negociados.

 

Discusiones sostenidas con un grupo amplio de proveedores internos y externos quienes son invitados a enviar propuestas para su consideración.

 

Acordado con el

 Grupo sombrilla

 Establecido por los

 Departamentos de

 Servicio social.

 

 

Monitoreo y

  Evaluación del

  Servicio.

 

Indicadores clave

 Establecidos en el

 contrato de servicio.

 

Desempeño como

 equipos de area

 como parte de la

 practica del trabajo

 social profesional.

 

Desarrollado por

 Oficiales de los

 Departamentos de

 Servicio social que

 Forman parte de los

 Comités

 Administrativos de

 los grupos de

 provisión de

 servicios.

 

Mayor fortaleza del

  Mecanismo.

 

Maximiza la

 Eficiencia de los

 Costos

 

Resalta las

 habilidades del

 especialista.

 

Permite una

 Respuesta flexible a

 la incertidumbre del

 medio ambiente.

 

Mayor debilidad

  Del mecanismo.

 

Incrementa los

 costos de

 transacción de todas

 las partes.

 

Consumidor del

 tiempo y

 potencialmente

 demasiado

 burocrático

 

Puede ser exclusivo

 y divisivo.

 

Papel de la red

  Dentro del

  mecanismo de

  coordinación.

 

Minimiza los costos

 de los procesos de

 elaboración de las

 propuestas  y

 evaluación.

 

Reduce el consumo

 del tiempo y la

 naturaleza inflexible

 de la jerarquía

 burocrática.

 

Componente integral del clan.

Adaptado de Soborne (1997)

 

     Cada uno de estos acercamientos para la administración plural de los servicios públicos y de los servicios sociales, tiene diferentes ventajas y desventajas, además de las diversas implicaciones para la gobernabilidad de la sociedad, ya que el problema central para cada uno de estos modelos de coordinación de mecanismos de servicios sociales es como obtener resultados en un ambiente cambiante y de alta incertidumbre.

       Forster (1999) lista las razones por la cuales la actual administración y gobernabilidad de la provisión de bienes y servicios públicos es deficiente y no tienen relación. Las instituciones y otros organismos diferentes al gobierno proveen bienes con características de bienes públicos, las características de exclusividad  o no exclusividad son limitantes del concepto de bienes y servicios, los análisis deficientes sobre la naturaleza contingente de los bienes y servicios y los problemas teóricos relacionados con la invención y creación de bienes públicos.

        La coordinación de estos mecanismos de servicios sociales deben reorientarse a fin de evitar la diferenciación regional en cuanto a la calidad y cantidad de los servicios sociales administrados, principal causa de la ampliación de la brecha de desigualdades. América Latina y el Caribe presentan las mayores disparidades en la distribución del ingreso en donde el 5% de la población más rica concentra un cuarto del ingreso nacional y el 10% de la población más rica contra el 40 % del ingreso, mientras que el 30% de la población más pobre solo tiene el 7.5% del ingreso total. El índice promedio de desigualdad de América Latina fue de 0,52 en coeficiente de Gini con un mínimo de 0.43 para Uruguay y un máximo de 0,59 para Brasil (Klochkovsky, 2001). Así la polarización entre el pobre y el rico se profundiza más aceleradamente. La creciente tasa de desigualdad genera más pobreza e incrementa los niveles de violencia social.

       El sistema redistributivo territorial sobre la base de las iniciativas y aportaciones locales “no es compatible con el objetivo de equidad” (Finot, 2000). La orientación social, más que la territorial, “asegura a las personas un acceso igualitario a una canasta equivalente de servicios, independientemente de su lugar de residencia.” Los procesos de descentralización deben ser más responsivos a las preferencias generales, más que a las territoriales. El gobierno local ha sido marginado a un espacio por una política de descentralización que limita la misma reforma del Estado. La descentralización tiene como objetivos aumentar el poder, la autonomía de la decisión y el control de los recursos, las responsabilidades y las competencias de las colectividades locales, en detrimento del poder del poder de los órganos del gobierno central (Mattos, 1990:165-167).

       De hecho, las transformaciones en las competencias y funciones del Estado nación ha dado lugar a que también se presenta una nueva formulación de competencias y funciones en los demás niveles de gobierno, sobretodo los locales y municipales. Las funciones públicas contingentes toma en consideración aquellas actividades que pueden ser subcontratadas (outsourcing) o privatizadas y que desestructura las principales funciones del Estado moderno a las que Dror (1995: 222) denominó como “las funciones de orden superior” del Estado. La tendencia hacia las reformasen los gobiernos municipales y en su autonomía se expresa en las reformas constitucionales en muchos países del mundo.

       Kaiser (1997) propone tres principios básicos los cuales pueden explicar los procesos y resultados de ingeniería constitucional: el conservadurismo institucional, la dependencia institucional y el aprendizaje institucional. Mientras que el conservadurismo institucional y las propuestas dependentistas institucionales nos conducen a esperar que la evolución de los sistema políticos democráticos exhiben diferentes patrones, la propuesta de aprendizaje institucional apunta a la convergencia. La investigación en la ingeniería constitucional ha tomado nota de los efectos de difusión, tales como la globalización de las comunicaciones que enriquece las bases cognitivas de las cuales escoger.

      La hipótesis del conservadurismo institucional sostiene que las reformas constitucionales en las democracias son relativamente poco comunes, no debido a factores institucionales sino al cálculo de los actores políticos, solamente cuando una gran crisis ocurre, ya sea por un abrupto cambio de factores contextuales o a través de un deterioro dramático de la satisfacción de la política pública, es una ventana de oportunidad abierta para la persecución de planes de reformas. Las contradicciones del sistema capitalista globalizador han causado las crisis recurrentes que ponen en entredicho la viabilidad del proyecto neoliberal. Petras (2001d) sostiene que la frecuencia y la creciente intensidad de las crisis ha transformado el papel del Estado desde policía a bombero apagando el fuego de las conflagraciones financieras.

       La propuesta de la dependencia institucional sostiene que estas propuestas son preferidas aquellas que están más cercas  a la mayoría original o al diseño de negociación más  posible. La propuesta de aprendizaje institucional sostiene que los actores políticos  que quieren cambiar aspectos de sus sistema son influidos por un grado considerable ya sea por el sistema político al cual están cultural o geográficamente más próximos, o cuando hay un acuerdo para un cambio fundamental por modelos que son considerados ser historias de éxito excepcional..

       La construcción espacial de los gobiernos locales debe ser promovente de un diseño institucional y de políticas públicas que contribuyan a lograr niveles altos de crecimiento económico y desarrollo social. El crecimiento económico puede ser acelerado por un capital social que permite la formación de redes de cooperación. El argumento convencional contra el acercamiento es que los diseños institucionales no están realmente diseñados en el sentido que hay una relación directa entre  las intenciones de los actores políticos y los resultados institucionales, pero son más o menos el resultado de la evolución histórica (Kaiser, 1997).

        De acuerdo con esto, si estamos interesados en la explicación del cambio institucional, se debe estar consciente que la información disponible para los participantes es limitada. Esto significa que cuando se asume que las intenciones de los actores políticos están conectadas lógica y empíricamente a los resultados institucionales, tenemos que reconocer el hecho que esto es una relación más compleja la cual está influenciada adicionalmente por una amplia gama de factores contextuales. Las instituciones duran un largo período de tiempo mientras que los intereses de los actores políticos pueden cambiar más rápidamente.

        Cada uno de estos mecanismos ofrece una solución al problema: el mercado asimila la incertidumbre como un principio de la competencia, la jerarquía provee una estructura para tratarla y controlarla y el clan ofrece un vehículo flexible que limita el impacto de esta incertidumbre en sus miembros (Osborne, 1997:325-327). De hecho, las jerarquías tienen su propio organismo de carácter judicial para resolver las controversias que internamente surjan. Los problemas que tienen las jerarquías para lograr coordinaciones más efectivas han impulsado a la aplicación de procesos de flexibilización post-fordista que facilitan la coordinación horizontal mediante redes. Las limitaciones territoriales e institucionales de los Estados nacionales presionaban al capital a buscar arreglos con los trabajadores. El Estado-nación median en las relaciones entre los trabajadores y los capitalistas, como en los casos de los modelos de producción fordista que establece compromisos de clases, el “New Deal”, y el Estado de Bienestar tipo Keynesiano. La estructura social de las sociedades contemporáneas experimentó cambios profundos, entre los cuales el más importante es la disminución, en la industria, de los obreros frente a los "operadores", quienes, más ricos en capital cultural, podrán concebir nuevas formas de organización, nuevas armas  de lucha y nuevas solidaridades.

   Sin embargo, en las jerarquías, el conocimiento es un recurso escaso que se concentra en los niveles altos en unidades funcionales especializadas, lo cual demuestra que el óptimo de Pareto falla como un mecanismo para optimizar la producción y distribución del conocimiento. La globalización del conocimiento produce grandes beneficios en la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos del mundo más desarrollado. El proyecto hegemónico ha impuesto los cambios en los países menos desarrollados que la lógica capitalista exige a un costo social demasiado elevado por los sacrificios que implican en la calidad de vida de los más pobres. Las consecuencias desfavorables de la aplicación de las políticas neoliberales tienen implicaciones con los derechos humanos.

       La calidad de vida de los individuos se mide por la capacidad para elegir su propio estilo de vida y no por un indicador utilitarista. La jerarquía simplemente puede mandar la libre disponibilidad  del conocimiento y sobrepasa al mercado en la asignación óptima de este recurso. La debilidad de las jerarquías está en el establecimiento de los incentivos necesarios para la producción del conocimiento, área en la que los mercados tienen mayor ventaja. Hasta ahora no ha sido posible crear un modelo que equilibre las formas del mercado y la jerarquía.

         La organización del trabajo en clanes puede contraponerse al dominio de las empresas transnacionales y multinacionales, como en el caso de algunos países, China por ejemplo, y con una organización semejante en menor medida en México. El acercamiento adoptado en el análisis de Osborne enfatiza las interrelaciones entre los diferentes tipos de contratos, la naturaleza de las relaciones contractuales y los procesos de contratación y los conecta con el más amplio medio ambiente societal dentro de los cuales los servicios públicos deben ser administrados.

      El desarrollo de estos sistemas contractuales de administración para estos servicios públicos cuestiona en gran medida las implicaciones de la gobernabilidad. Los modelos de coordinación de servicios sociales están contenidos esencialmente en las interacciones de los individuos y las redes que forman en la sociedad. No hay que olvidar la creciente tendencia del Estado a desatender los servicios sociales. La descentralización administrativa ha alcanzado ciertos logros en lo que se refiere a ampliar la cobertura en la provisión de los  servicios y bienes sociales.

       Los bienes sociales que son gratuitos o libres al acceso de la población, deben ser regulados y gobernados por las instituciones de la sociedad y del Estado. El capital social se distribuye desigualmente en los diferentes grupos socioeconómicos que forman parte de la sociedad civil dependiendo de los niveles de educación e ingreso existentes. Es necesario  transformar el marco jurídico en que funcionan las jurisdicciones internacionales  con el objeto de permitir a la sociedad civil (ciudadanos y sus asociaciones) actuar ante la justicia en las jurisdicciones nacionales como en el escalón internacional contra los  Estados, las empresas o las organizaciones internacionales. El diseño de las instituciones de la sociedad civil por el Consenso de Washington limita sus agendas y sus desafíos al cumplimiento de una importante función para limitar la acción del Estado.  Varias organizaciones multilaterales, como la FAO, alertan a los Estados la urgente necesidad de revertir las políticas impuestas por el “Consenso de Washington” cuyo impacto ha sido desastroso para las economías locales.

       Mientras que estas redes sociales representan  un papel de mediación que disminuye los problemas y los costos más problemáticos en los modelos del mercado y en el de estructuras, en el modelo del clan las interacciones y redes sociales constituyen una parte integrante de su funcionamiento, lo que paradójicamente permite una mayor flexibilidad interna al costo de su responsabilidad externa. Los problemas que tienen las jerarquías para lograr coordinaciones más efectivas han impulsado a la aplicación de procesos de flexibilización post-fordista que facilitan la coordinación horizontal mediante redes.

 

TIPOS DE REDES DE GOVERNANCE

Medios y

Tecnologías

(Estado de las                    Fines (Estado de las preferencias sobre los resultados

creencias en la                                              posibles y esperados)

relación de

causalidad  

                                             Incertidumbre              Consenso                Controversia  

Incertidumbre

1. inspiración/ mercado: transformación del liderazgo o de la estructura para permitir que las decisiones emerjan

2. colegial-consensual: Búsqueda del consenso y la colaboración

3.Colegial-competitiva/colegial de mediación: Representación de expertos y actores políticos relevantes, reglas de decisión formales.

Certidumbre

4. Colegial-consensual: Técnicas de “brainstroming”, Delphi y grupo nominal.

5.Jerárquica: Decisión programada y mediante uso de autoridad formal.

6. Colegial-competitiva/Colegial de mediación: Representación de actores políticos clave, reglas de decisión formales.

Controversia

7. Adversarial: Promoción y defensa multipartidistas, con juicios desinteresados de una tercera parte; preocupación por incluir representación de actores políticos clave y expertos

8. Adjudicativa: reglas formales de argumentación y decisión, con el juicio desinteresado de una tercera parte.

9. Indeterminada: La estructura debe ser percibida como legítima. No es convniente el uso de la jerarquía ni la estructura para facilitar la representación.

Fuente: Hult y Walcott (1989:101)

 

 No obstante, la descentralización administrativa debe concentrarse en mejorar la eficiencia y la sustentabilidad financiera de los servicios sociales. La modernización puede lograr la sustentabilidad social si se acerca a los fundamentos culturales de la sociedad.